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中国第四批PPP示范项目出炉记

2018年2月6日,全国第四批PPP示范项目出炉,396个示范项目的投资总额达7588.44 亿元。为了更深入地解读此次示范项目评选,《中国经济周刊》记者对参与评选的15位专家进行了专访,为读者还原评审现场的故事。

《中国经济周刊》 记者 张璐晶 | 北京报道

责编:陈惟杉

(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第9期)

“封闭评审期间,除了吃饭睡觉,专家们基本上每天工作时间都在12个小时以上。有几个晚上我所在的工作组工作到凌晨3点多,第二天早上8点大家又准时出现在会议室继续工作。”一位评审专家告诉《中国经济周刊》记者。

49位专家、7个工作组,历时5天的封闭评审,2017年11月20日至11月24日,财政部组织各行业专家对第四批PPP示范项目进行了集中评审。

为“打造样本、树立标杆”,形成可复制、可推广的经验模式,从2014年起,财政部每年推出一批PPP示范项目(其中2016年系联合19家部委共同推出),已推出3批共697个示范项目,计划投资额1.8万亿元,覆盖29个省份、18个领域。

2018年2月6日,全国第四批PPP示范项目出炉,396个示范项目的投资总额达7588.44 亿元。为了更深入地解读此次示范项目评选,《中国经济周刊》记者对参与评选的15位专家进行了专访,为读者还原评审现场的故事。

最严评审机制,项目“能出能进”

几乎所有专家在接受采访时都表示,他们在北京郊区度过了集中封闭、“与世隔绝”的5天。专家进场后,手机被集中管理并统一上交封存,就连使用的笔记本电脑也由财政部PPP中心统一提供。

“会场里的工作人员、监督人员、信息保障服务人员加起来比专家人数还多,基本上每位专家都有一到两人服务,所有的草稿纸、资料都不允许带出会场,每台电脑都配备了专门的个人UKEY,所有资料只能在线浏览,不能下载或拍照。”北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长邓冰告诉《中国经济周刊》记者。

邓冰表示,本次评审准备工作非常细致,每位专家都下发了专门的《评审工作手册》,对每个指标的评分细则都进行了详细讲解,特别对于不好打分的定性指标,在如何细化、提高可操作性方面,下了很大的功夫,对于负面清单和加分项,也进行了明确说明,力求做到“有理有据、实际可行”,也很大程度上降低了因某个专家个人主观因素而导致评分失真的概率。

大岳咨询公司董事长金永祥和济邦咨询公司董事长张燎是仅有的两位参与过4次评审的专家。金永祥告诉记者,他自己专门为评选买的新电脑都没有用上,在专家回避问题上,专家该回避而未回避的项目直接作废,而且是在机器中设定好的,事前公布信息,事中和事后严格监督是这次评审的一大特点,取得了很好的效果。

张燎表示,相比以往,这次的保密更加严格,事前每位专家都签署了保密协议,全部实现网上评审,不能拷贝任何文件,甚至不能从评审现场带走一张纸。

财政部相关人员表示,示范项目评审坚持规范透明,从第三批评选开始,财政部就与行业部委联合组织申报、评选、公布。一是严把“入口关”。事前公开筛选程序和标准,随机抽选外部专家进行在线评审,通过定性评审加定量打分优中选优,确保项目质量。二是严把“过程关”。建立跟踪指导和对口联系机制,对示范项目进行业务指导和定期督导,确保项目规范实施。三是严把“出口关”。建立“能进能出”的机制,明确未按规定规范实施、按期落地的项目将调出示范项目名单,不能享受“以奖代补”政策支持。

截至2017年年底,全国PPP示范项目已落地597个,投资额1.5万亿元,落地率85.7%。涌现出了一批典型案例,在规范运作、按期落地、经验推广等方面,有效发挥了示范项目的引领带动作用。

什么样的项目能得高分?

示范项目是“优中选优”,到底什么样的项目能得高分,获得评审专家的认可?

国务院发展研究中心研究员孟春告诉《中国经济周刊》记者,“公共服务和公共产品的发展既有更快更高的需求,又要求有更充分更均衡的供给。PPP将供给和需求两端有机结合起来,给政府和市场提供了广阔的合作发展空间。”孟春说,“今年的评审政策对存量项目、民企参与的项目、PPP所在地区为贫困县和国务院表彰的PPP模式成效明显市县有所倾斜,说明PPP的发展与时俱进,认真贯彻落实扶贫等国家政策和支持民营资本发展等工作重点。”

上海锦天城律师事务所合伙人律师刘飞介绍,和去年相比,今年评审的打分项中有两项分值占比较高,一个是使用者付费占项目收入的比例,另一个是建设成本与绩效考核挂钩的比例,这两项打分项的得分也在很大程度上决定了项目总体得分的高低。

云南云岭工程造价咨询有限公司董事长杨宝昆表示,示范项目评选原则是“优中选优”,能得高分的项目,有稳定的经营性现金流,经营性收入占成本的比重越高,得分越高。另外财政承受能力论证分析数据有据可查、论证充分,未来预测符合市场或行业发展规律。再者,物有所值评价规范开展,充分论证,不走过场。

安永(中国)企业咨询有限公司基础设施和项目融资服务合伙人刘烨告诉《中国经济周刊》记者,在他所参与的评审中,有两类项目评分较高:第一类项目的特点是规范运作,指相关立项审批材料完整,物有所值评价和财政承受能力论证严谨规范,实施方案中的风险识别充分、风险分配合理、绩效考核指标体系细致合理、考核力度具有足够的激励性的项目。第二类项目的特点是内容创新、推广价值高,创新运用了PPP模式的核心理念。

刘烨以让他印象深刻的中部某省份的一个精准扶贫PPP项目为例。该项目通过社会资本投资,采用“公司+农户”的生产模式,充分利用当地的优势农业资源,带动贫困农户脱贫。项目的特点在于通过限定参与的农户为贫困农户,突出了项目的公益性。此外,通过运用PPP模式的风险分配原则,在社会资本承担了市场需求风险、销售价格风险、技术风险等投资风险的同时,由政府通过向贫困户直接提供可行性缺口补助,保障向贫困户的农产品采购价格相对稳定。

国家农业综合开发办公室制度研究处处长朱铁辉表示,农业PPP是精准扶贫非常好的政策措施。他介绍,此次评选涉及的农业PPP项目数量并不多,且模式还大多停留在土地流转、农民到企业打工这个层面,他认为要让农民的利益得到根本保障,真正实现精准脱贫的方式是农民成为股东,以土地入股,形成财产性收入。

“这个股东和企业的股东不一样,不涉及具体企业的管理,具体操作是企业通过租赁农民项目公司的财产使农民获得收益,且如果项目好的话,农民还可以获得增长性收益。”朱铁辉说。

哪些因素会导致项目评分低?

已连续参加过3次评审的毕马威咨询(中国)有限公司合伙人邢佶勇告诉《中国经济周刊》记者,首先,对于示范行业选择来讲,不考虑运营的项目明确不被纳入示范评审范围;其次,本次对上传文件的完整度要求较高,对于新建项目没有上传立项审批文件、存量项目没有上传评估报告、实施方案没有政府正式批文的,在定性环节均被否掉;再次,当地投融资平台公司作为社会资本中标的,但未提供剥离地方政府融资职能证明文件的,也在定性评审环节被否掉。

四川大学商学院教授、罗卡咨询董事长陈传也是连续第三年参加评审工作,陈传表示,回顾这几年的评审工作,感触非常多。2015年的时候,不少项目的实施方案和两评报告的质量可以说是惨不忍睹,但是到了2017年,公平地说绝大部分地方推荐的项目的方案和报告的水平都相当高。

“可见过去3年间,地方政府、投资人和咨询机构都在积极学习和实践,并取得了快速进步。这其实也反映出过去几年的PPP示范项目真正起到了示范引领的作用。”陈传说,“今年高分项目和低分项目的区别集中于风险分配、绩效考核指标体系和项目进度这3个方面。今年在初筛阶段被淘汰的项目的数量比过去两年都低,这进一步体现目前项目的质量确实有了较大的提升,一些基本的错误例如以平台公司作为实施机构几乎都没有了。但是依然有些项目涉及到了地方政府变相举债的问题,这类问题在第一时间都会被淘汰。”

济邦咨询公司董事长张燎介绍说,“我们组专家经常给低分项目写的评语是重建设轻运营,绩效考核形同虚设;项目内容庞杂,关联性不强,盲目打包。”

上海市锦天城律师事务所合伙人律师刘飞告诉记者,在定性环节被直接排除的项目主要有两种,一是前期项目立项文件缺失,二是项目完全没有使用者付费。

北京方程财达咨询有限公司总经理张汉表示,在定性阶段被否定的项目主要是因为操作流程不合规、财政承受能力测算不合理、出现回购承诺、固定回报、明股实债、小股大债等问题,触碰了“红线”。

北京立信兴华管理咨询公司总经理赵仕坤告诉记者,评审分为定性评价及定量评价,先定性后定量。对于存在参与主体、适用领域、运作方式、合作期限及实施程序等不合规现象的项目,严格采取“一票否决制”,不再进入定量评价环节。

赵仕坤表示,不合格的项目具体表现为一是项目主体不合规,比如国有融资平台公司作为政府方签署合同的。二是适用范围不合规,包括项目为纯商业项目或招商引资项目,或仅涉及工程建设未有运营的。三是本质上属于BT项目,或合作期限低于10年,或存在违规举债担保行为。

北京明树数据科技有限公司首席执行官肖光睿表示,一些参评项目的项目绩效考核体系较为薄弱,有些项目的财政承受能力论证仍需进一步规范。

“个别可行性缺口补助或政府付费PPP项目为了能够通过财政承受能力论证,对未来财政支出水平预测过于乐观,存在为了能够上项目主观上增大未来财政收支预测规模的现象,这将增加政府隐性债务风险。”肖光睿说,“另外很多项目自身没有经济效益或经济效益较差,绝大多数项目需要政府给予缺口性补助或全部由政府付费,项目可融资性不强,或将发生选中社会资本但仍难以完成项目融资的情况。”

入库和示范项目有什么奖补政策?

PPP改革推行4年以来,在深度和广度方面都得到了长足发展。2017年,各部委出台了一系列PPP规范制度,可以说这一年是PPP项目实施的规范年。

截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台项目库共收录PPP项目14424个,总投资额18.2万亿元;其中,处于准备、采购、执行和移交阶段项目共7137个,投资额10.8万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。国家示范项目697个。

入库项目和示范项目有什么具体的奖补政策?

2016年9月,财政部下发了关于印发《普惠金融发展专项资金管理办法》(下称《办法》)的通知,其中第五章是“政府和社会资本合作项目以奖代补政策”。

具体来说,第二十五条规定PPP项目以奖代补政策面向中央财政PPP示范项目和转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目。其中,对中央财政PPP示范项目中的新建项目,财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后,按照项目投资规模给予一定奖励,具体为投资规模3亿元以下的项目奖励300万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元,10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元。

对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目,财政部将在择优评选后,按照项目转型实际化解存量地方政府债务(政府负有直接偿债责任的一类债务)规模的2%给予奖励。中央财政PPP示范项目中的存量项目,优先享受奖励资金支持。享受以奖代补政策支持的地方融资平台公司存量项目,通过转型为PPP模式化解的项目债务应属于清理甄别认定的截至2014年末的存量政府债务。

《办法》中明确规定,享受以奖代补政策支持的PPP项目必须纳入财政部PPP综合信息平台项目库,并按规定将项目信息及获得的奖补资金信息录入PPP综合信息平台。

多位业内人士向记者表示,入库几乎已经成了商业银行发放贷款的“硬性”指标,而成为示范项目不仅是可以获得300万、500万、800万元的奖励,更重要的是示范项目的合规性和示范性几乎成为项目再融资时最具含金量的认证。

在2017年11月的第三届中国PPP融资论坛上,财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅也表示要适度强化奖补力度。

“在清理项目库的同时,我们积极鼓励支持好的、规范运作的项目。中央财政对符合条件的新建项目有‘358’的奖励机制,对存量转型项目有2%的奖励机制。我们正在研究提高奖补强度,重点落实精准扶贫任务目标,对连片贫困区公共服务、基础设施PPP项目给予更多的倾斜。”王毅说。

因为PPP 项目动辄20、30年的存续期限,项目融资一直是决定PPP项目落地和稳定运营的关键因素,此次参评的第四批示范项目在融资评审上有什么特点?

第四批示范项目评审专家上海市建纬律师事务所副主任曹珊表示,目前我国项目融资相关规定尚不完善,商业银行项目融资管理模式仍不健全的情况下,融资是PPP项目落地的第一大难题。目前的PPP项目,用的多半还是政府的钱、银行的钱、国企的钱,既没有盘活社会存量资金,也没有降低政府的实际应付款。在2018年,PPP项目融资和再融资模式面临重大压力,融资方式的重大创新势在必行。

作为本次参与评审专家中唯一来自商业银行的PPP业内一员,上海浦东发展银行PPP中心副主任郑大卫认为,过去两年PPP项目成交量较大,但融资落地率偏低。现在,项目规范性要求提高且政府监管趋严,新增项目合规性风险将明显降低,项目减少但质量会提高,所以2018年PPP进入减速提质阶段。

“同时,由于项目资本金管理要求也趋严,金融机构杠杆率在下降,承担的风险相对更低,项目融资落地率可能反而会有所提高。”郑大卫说,“目前市场有些迷茫,第四批示范项目的推出,是稳定市场的政策信号,也是树立正面的典型。市场会逐步回归理性。金融机构需要多学习和了解PPP,提升项目合规性的把握能力和PPP金融服务的专业能力,对接国家战略,脱虚向实,大力支持实体产业和公共服务领域。”

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2018年PPP改革再出发

在第三届中国PPP融资论坛上,财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌表示,经过4年努力,PPP改革取得了预期成果,建立了“五位一体”制度体系,形成了一个统一的大市场,落地了一大批支持转型发展和民生保障项目。要敢于直面问题和矛盾,按照党的十九大整体部署精神和要求,提高规矩意识,维护市场秩序,强化管理,严控风险,保证PPP改革事业可持续发展。

国务院发展研究中心研究员孟春表示,2017年PPP工作的主基调是“规范”,在促规范过程中谋发展,引导市场做规范的PPP。

“前段时间财政部、国资委、一行三会密集出台的PPP相关政策也许在短时期内可能会造成PPP市场的阵痛,但从长远来看,会让PPP市场规模更合理,更有效率,更可持续。今年的工作重点要放在优化制度环境和营商环境上来,尽快出台PPP条例和配套政策,给参与各方稳定的、正面的预期,夯实PPP持续健康发展的基础。”孟春说。

财政部政府和社会资本合作(PPP)中心党委书记、主任焦小平告诉《中国经济周刊》记者,为了促进PPP事业可持续发展,财政部把2017年定位为PPP改革规范发展年,出台了一系列规范地方融资平台、政府投资基金、政府购买服务和PPP管理的文件,指出了乱象,划出了红线,重申了规矩。

“未来将继续对入库项目进行全面梳理核查督导,全面实施‘两评’管理,严格项目流程管理,明确绩效付费底线,重申项目公司资本金管理要求,加大项目全生命周期信息公开力度,抓好国家示范项目的正向引导。”焦小平说,“2018年,随着第四批示范项目的推出,示范项目灯塔效应将进一步体现。”

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《中国经济周刊》2018年第9期封面

《中国经济周刊》2018年第9期封面


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(网络编辑:何颖曦)
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